Direct-to-Device : enjeux juridiques d’un service sans frontières

La connectivité universelle constitue l’une des ambitions structurantes de la décennie numérique européenne. En ce domaine, le Direct-to-Device représente une rupture technologique et réglementaire majeure : des satellites en orbite basse communiquent directement avec des smartphones ordinaires, sans modification du terminal, sans infrastructure terrestre intermédiaire. Ce service, déjà en phase commerciale aux États-Unis, est en attente d’un cadre harmonisé en Europe ce qui soulève des questions juridiques d’une ampleur considérable, qui touchent à la fois au droit des communications électroniques, à la protection des données à caractère personnel, voire à la sécurité nationale.

Un bref rappel historique

Les services mobiles par satellite ou MSS (1) existent depuis le début des années 1990. Un téléphone satellite fonctionne grâce à un réseau de satellites artificiels qui se substitue aux antennes relais terrestres utilisées par un téléphone mobile classique.

Les réseaux de téléphonie satellitaire utilisent deux types de constellation de satellites :

• • une constellation de satellites à défilement, dans laquelle les satellites circulent sur une orbite terrestre basse (altitude comprise entre 500 à 1 200 km) et traversent le ciel visible en quelques minutes. Pour que l’utilisateur puisse se connecter à n’importe quel moment, le réseau doit alors disposer de plusieurs dizaines de satellites dont les orbites sont choisies de manière à assurer une couverture complète ;
• • des satellites en orbite géostationnaire (altitude 36 000 km) qui circulent sur une orbite à une vitesse similaire à la vitesse de rotation de la Terre ce qui les maintiennent en permanence au-dessus d’un point fixe du gobe.

Cependant, les investissements nécessaires pour créer ces réseaux sont très importants. Ce constat économique conjugué à la rapide extension des zones couvertes par les réseaux de téléphonie mobile terrestre ainsi que la création de la norme GSM par l’Europe sont venus réduire la taille du marché potentiel de la téléphonie par satellites.

Direct-to-Device : la convergence satellitaire et cellulaire

Le Direct-to-Device repose sur une architecture différente : les constellations de satellites en orbite basse sont maintenant équipées d’émetteurs compatibles avec les normes cellulaires (notamment 4G et 5G) et peuvent désormais communiquer directement avec les smartphones grand public non modifiés, en utilisant les bandes de spectre terrestre attribuées aux opérateurs de réseaux mobiles (MNO).

Lorsqu’on parle de Direct-to-Device, on parle en réalité d’un principe commun, appliqué à trois grands types d’équipements :

• • Direct-to-Device pour smartphone qui est l’aspect le plus connu du grand public. Aujourd’hui, les services sont limités (essentiellement des fonctions SOS), mais ils évoluent vers des usages plus complets, avec de la messagerie bidirectionnelle, et demain peut-être de la voix ou de la data ;
• • Direct-to-Device pour automobile qui permet de garantir une connectivité interrompue, même sur des trajets en dehors des zones couvertes, ce qui présente de l’intérêt pour les conducteurs pour des raisons sécuritaires (accident ou vol par exemple), mais également pour les constructeurs qui bénéficient d’une maintenance connectée sans interruption ;
• • Direct-to-Device pour l’IoT qui est l’aspect le moins connu du grand public et, pourtant, le plus mature à date. En effet, les industriels et transporteurs ont vite compris l’intérêt de disposer d’une connectivité sans interruption ou non dépendante d’un maillage cellulaire pour sécuriser leurs infrastructures (pour le suivi des conteneurs en mer ou sur rails par exemple, ou encore pour la surveillance des pipelines en zones peu accessibles).

Tandis que les acteurs américains cherchent à étendre leurs services sur le territoire de l’Union européenne (on peut citer par exemple StarLink), comment cette technologie est-elle encadrée juridiquement ?

Le cadre juridique du Direct-to-Device

A titre liminaire, deux variantes du Direct-to-Device coexistent, avec des implications juridiques distinctes :

• • le Direct-to-Device en bandes MSS, c’est-à-dire l’utilisation de fréquences déjà attribuées aux services mobiles par satellite ;
• • le Direct-to-Device en bandes IMT (International Mobile Telecommunications), soit l’utilisation des fréquences terrestres 4G/5G attribuées aux MNO.

Le cadre juridique international

Le droit international des radiocommunications repose sur le Règlement des radiocommunications de l’Union internationale des télécommunications (UIT/ITU), traité international liant les 193 États membres de l’UIT.

Concernant le Direct-to-Device en bandes MSS, l’association mondiale des opérateurs de satellites (GSOA) précise que le fonctionnement de ces systèmes « est actuellement développé selon les principes de non-interférence et de non-protection, en raison de l’utilisation non conforme du spectre et de l’absence d’un cadre réglementaire international approprié » (2) (traduis de l’anglais).

Ainsi, la Conférence mondiale des radiocommunications, organisée par l’IUT pour 2027 (WRC-27), comporte trois points dans son agenda directement dédié au Direct-to-Device, dont, en particulier, le point 1.13 qui vise à étudier « de nouvelles allocations possibles au service mobile par satellite pour la connectivité directe entre stations spatiales et équipements utilisateurs IMT, en complément de la couverture des réseaux IMT terrestres » (traduis de l’anglais). Les points 1.12 (MSS à faible débit) et 1.14 (allocations MSS supplémentaires) complètent ce dispositif.

Dans le cadre des travaux préparatoires à ce point 1.13, les discussions au sein du groupe de travail WP 4C de l’UIT-R ont abouti à un accord pour désigner le Direct-to-Device dans la terminologie IUT sous l’acronyme « DC-MSS-IMT » (Direct Connectivity between Mobile Satellite Service space station and IMT user equipment), ce qui reflète bien la volonté de distinguer ce service des allocations MSS traditionnelles.

Concernant le Direct-to-Device en bandes IMT, puisque celui-ci utilise de fréquences terrestres 4G/5G, il ne dispose pas, à ce jour, d’une base juridique claire.

Le cadre juridique européen

Concernant le Direct-to-Device en bandes MSS, en juin 2025, le RSPG (Radio Spectrum Policy Group), organe consultatif auprès de la Commission européenne en matière de politique du spectre de fréquence, a publié, en juin 2025, son avis sur « l’approche politique de l’UE à l’égard de la connectivité satellite Direct-to-Device et les questions connexes de marché unique » (3). Cet avis expose la position du groupe selon laquelle les services Direct-to-Device en bandes MSS peuvent être fournis dans le cadre d’un régime bien établi, soutenu par l’harmonisation volontaire par la CEPT (Conférence européenne des administrations des postes et télécommunications) largement mise en œuvre dans les États membres.

A ce titre, le cadre existant pour les MSS repose sur la décision européenne n°626/2008/CE (4) qui a instauré une procédure européenne commune de sélection des opérateurs MSS, à l’issue de laquelle deux opérateurs (Inmarsat – désormais Viasat – et Solaris – désormais Echostar) ont été sélectionnés en 2009 pour utiliser les bandes 1980-2010 MHz et 2170-2200 MHz. Les États membres ont accordé à ces deux opérateurs des autorisations nationales d’une durée de dix-huit ans pour l’utilisation de portions de la bande MSS 2 GHz de l’UE. Ces autorisations arriveront à expiration en mai 2027.

En préparation de cette échéance, la Commission européenne a saisi le RSPG, qui a adopté un avis en février 2024 (5), lequel révèle la complexité des arbitrages à opérer : le RSPG identifiait quatre scénarios d’utilisation future de la bande 2 GHz et recommandait qu’une décision sur l’utilisation et la segmentation de la bande soit prise d’ici la fin du deuxième trimestre 2025

A cet égard, le 26 mai dernier, la Commission européenne a adopté une proposition (6) relative à la sélection des fournisseurs de services mobiles par satellite (MSS) qui seront autorisés à utiliser la bande de fréquences harmonisée de 2 GHz au-delà de 2027, lorsque les licences actuelles expireront.

Ainsi, la Commission propose d’établir une procédure de sélection au niveau de l’UE pour l’attribution de cette bande comme suit :

• • un tiers de la bande MSS de 2 GHz serait consacré à l’utilisation gouvernementale, par exemple pour les communications critiques, la sécurité et l’armée, qui doivent être fournies par un opérateur de l’UE ;
• • deux tiers de la bande MSS de 2 GHz seraient consacrés à une utilisation commerciale, qui serait divisé à parts égales entre :
  • – l’utilisation de la bande par les opérateurs de l’UE entrant sur le marché ;
  • – l’utilisation de la bande par des opérateurs de l’UE et de pays tiers.

Concernant le Direct-to-Device en bandes IMT, le RSPG, dans son avis 2025 susmentionné, a également constaté qu’il n’existe actuellement aucun cadre réglementaire établi pour faciliter les services Direct-to-Device sur les bandes IMT à l’échelle de l’UE. Aucune demande d’autorisation pour la fourniture de services commerciaux n’a encore été déposée dans les États membres. Par ailleurs, le RSPG a noté que les bandes mobiles harmonisées sont largement utilisées pour la fourniture de services de communication terrestre.

Selon le RSPG, les avantages perçus en Europe du Direct-to-Device en bandes IMT concernent principalement la couverture complémentaire dans les zones rurales, isolées et maritimes, ou lorsque les réseaux mobiles sont temporairement indisponibles en raison de dommages externes ou de pannes de réseau.

L’ORECE (Organe des régulateurs européens des communications électroniques) contribue également à cette réflexion, puisque, lors de son workshop du 22 mai 2024, les participants ont examiné une série de questions réglementaires associées aux réseaux non terrestres (dont les réseaux satellites) dans le contexte de l’extension des réseaux mobiles/fixes, notamment quant à l’itinérance (roaming), le handover, la numérotation, l’interopérabilité, l’accès au marché et l’autorisation, ainsi que les interceptions légales, les appels d’urgence, la concurrence, la sécurité des consommateurs et la durabilité environnementale.

Le Digital Networks Act : une réforme structurelle qui intègre le Direct-to-Device

Le Code européen des communications électroniques (issu de la directive (UE) 2018/1972 du 11 décembre 2018) constitue aujourd’hui le socle du droit des communications électroniques dans l’Union européenne.

Cependant, la Commission européenne a adopté le 21 janvier 2026 une proposition de règlement d’une portée historique : le Digital Networks Act (DNA). Le DNA abrogerait et consoliderait le cadre européen existant des communications électroniques, y compris le Code européen des, le règlement établissant l’ORECE (7) et le programme de politique du spectre radioélectrique. La proposition vise à établir un cadre réglementaire unifié pour la connectivité satellitaire à l’échelle de l’UE en tant que marché unique (voir notre article sur le DNA à ce sujet).

Sur le terrain spécifique du Direct-to-Device, l’apport du DNA est décisif. La proposition introduit une autorisation unique au niveau de l’UE pour les services satellitaires. Ce régime conduira à la mise en œuvre d’un nouveau tableau européen d’attribution des fréquences satellitaires, adopté par la Commission. En pratique, le DNA introduit un « passeport unique », avec notification dans un seul État membre, pour une autorisation de spectre satellitaire au niveau de l’UE. Le DNA reste cependant une proposition en cours de négociation. Pour les opérateurs Direct-to-Device, l’enjeu consiste donc à anticiper ce qui sera probablement une exigence d’établissement dans l’UE comme condition d’éligibilité à l’autorisation satellitaire européenne.

Conclusion

Le constat est sans appel : l’Union européenne s’engage au titre de la souveraineté européenne en la matière et encourage l’émergence d’acteurs en Europe, puisque l’ouverture au marché à des acteurs étrangers est limité au tiers de la bande MSS de 2 GHz dédiée à l’utilisation commercial ; ce tiers étant à partager avec les opérateurs européens de surcroit.

Brendan Carr, le président de la Commission aux communications fédérales (FCC), avait mis en garde l’UE lors de sa visite au salon MWC de Barcelone (8), au mois de mars dernier : « L’Europe dispose de fournisseurs satellitaires nationaux champions qui réalisent une activité importante aux États-Unis. Si l’Europe persiste à suivre une voie de souveraineté satellitaire excluant les fournisseurs qui ne sont pas basés sur le continent, alors les États-Unis devront en tenir compte concernant le traitement réciproque que nous accordons. » (9). Le Direct-to-Device satellite n’est plus une perspective lointaine. Il constitue déjà une réalité commerciale aux États-Unis et une ambition opérationnelle immédiate en Europe.

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Notes de bas de page : 

1. Ministère de la culture, « Service de radiocommunication qui dessert par l’intermédiaire d’un ou plusieurs satellites de la Terre des stations terriennes dont certaines sont mobiles », FranceTerme.
2. GSOA, « WRC-27 Agenda Item 1.13 – Considerations for Direct-to-Device Satellite », document préparatoire, 2025.
3. Radio Spectrum Policy Group, « Opinion on the EU-level policy approach to satellite Direct-to-Device connectivity and related Single Market issues ».
4. Décision n°626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2008 concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS).
5. RSPG, « Opinion on assessment of different possible scenarios for the use of the frequency bands 1980-2010 MHz and 2170-2200 MHz by the Mobile Satellite Services beyond 2027 », 7 février 2024.
6. Commission européenne, « Proposal for a Regulation – Authorisation of systems providing mobile satellite services (MSS) » du 27 mai 20226 (en anglais).
7. Règlement (UE) 2018/1971 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et l’Agence de soutien à l’ORECE (Office de l’ORECE).
8. GSMA Ministerial Programme, « Connecting a World in Motion », 2 mars 2026.
9. « Internet par satellite : l’Europe inflige un camouflet à Starlink et Amazon », Journal Figaro, 28 mai 2026

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