L’articulation entre élections et communication politique numérique est régie par un environnement juridique complexe.
Le respect du RGPD, le code électoral et l’application récente du règlement européen sur la transparence de la publicité politique requièrent une analyse rigoureuse des pratiques. A l’approche des élections municipales de 2026 et afin d’accompagner les acteurs concernés,
la Cnil a publié six fiches pratiques détaillant la marche à suivre en la matière.
La période de réserve : encadrement de la phase pré-électorale
Élections et communication : 6 fiches pratiques pour accompagner les acteurs
L’article L.52-1 du code électoral est la clef de voûte de la régulation en matière d’élections et communication politique durant les six mois précédant le scrutin. Cette période pré-électorale, dite de « réserve », a pour objectif de garantir l’égalité des chances entre les candidats et d’empêcher qu’un maire sortant ne tire un avantage indu des moyens publics dont il dispose en vertu de son mandat. A ce titre, le texte fait une distinction entre les actions relevant de la campagne électorale et celles de la gestion de la municipalité.
D’une part, le candidat, qu’il soit sortant ou non, conserve sa liberté de communication pour promouvoir son programme et ses positions. Toutefois, le candidat doit le faire en finançant ces actions exclusivement sur son compte de campagne. L’utilisation de moyens financiers, matériels ou humains de la collectivité à des fins électorales est formellement interdite.
D’autre part, ce même article prohibe toute campagne de « promotion publicitaire » des réalisations ou de la gestion de la collectivité. Cependant, le Conseil d’État permet de maintenir les actions de communication habituelles, comme la publication du bulletin municipal ou la traditionnelle cérémonie des vœux. Il impose toutefois que le ton reste neutre et purement informatif. Toute promotion excessive des réalisations ou toute référence à la campagne électorale est formellement interdite.
Le non-respect du code électoral entraîne plusieurs sanctions pour les candidats. En effet, l’avantage illicite peut être réintégré par le juge dans le compte de campagne. Si cette réintégration entraîne un dépassement du plafond légal, le rejet du compte est quasi automatique, entraînant la suppression du remboursement d’État et l’obligation de rembourser le dépassement. Une peine d’inéligibilité peut également être prononcée.
De plus, des sanctions pénales sont aussi encourues, comme le don prohibé d’une personne morale (article L. 113-1 du code électoral) ou la poursuite d’une campagne de promotion illégale par la collectivité (article L. 90-1 du code électoral).
La légalité des fichiers de prospection électorale
Élections et communication : 6 fiches pratiques pour accompagner les acteurs
Le RGPG et la Cnil viennent encadrer la constitution des fichiers de prospection électorale.
Tout d’abord, l’utilisation des listes des habitants ou les bases de données des services de la communauté, ne peuvent en aucun cas être réutilisés à des fins de communication politique. Un tel usage constituerait un détournement de finalité, contraire aux principes du RGPD. Pour un candidat, cela caractériserait en outre un avantage en nature illicite, sanctionné par le juge électoral.
A titre d’exemple, la Cnil a sanctionné un office HLM à hauteur de 30 000 euros pour avoir utilisé son fichier de locataires afin de diffuser un courrier à caractère politique (CNIL, Délibération SAN-2018-007 du 24 juillet 2018). La Commission, dont la décision a été validée par le Conseil d’Etat, a jugé qu’il s’agissait d’un détournement de finalité manifeste, les données ayant été collectées pour la seule gestion locative (Conseil d’Etat, n°424440 du 5 octobre 2020).
Ensuite, cette interdiction s’étend également à l’acquisition de fichiers externes. Sur ce point, le règlement européen sur la transparence et le ciblage politique prohibe l’usage de données achetées ou louées pour la publicité politique en ligne.
De même, si l’accès aux listes électorales est possible pour les candidats, leur usage est cantonné à des fins précises, comme l’envoi de la propagande officielle.
Par conséquent, les seuls fichiers qu’un candidat peut légalement exploiter sont ceux qu’il a lui-même constitués dans le respect du RGPD : listes de membres, de donateurs, de sympathisants déclarés, ou contacts recueillis loyalement lors d’événements publics et d’inscriptions volontaires à une lettre d’information.
La gestion des données dans le cadre des élections et communication
Élections et communication : 6 fiches pratiques pour accompagner les acteurs
La collecte et la gestion des données des personnes composant le corps électoral engagent la responsabilité du candidat en tant que « responsable de traitement ». La gestion des données personnelles est encadrée par plusieurs principes fondamentaux du RGPD.
Tout d’abord, la minimisation des données impose de ne collecter que les données strictement nécessaires à la campagne électorale.
Ensuite, la durée de conservation de ces données doit être limitée dans le temps. Sur ce point, la CNIL préconise la suppression des bases de données de prospection à la proclamation des résultats et à l’issue de l’investiture du candidat officiel, sauf si les personnes ont explicitement consenti à rester informées.
Enfin, le responsable de traitement doit veiller à assurer un niveau de sécurité conforme aux exigences RGPD. En effet, un fichier électoral, révélant des opinions politiques, est hautement sensible et doit être protégé par des mesures techniques et organisationnelles appropriées.
Dans certains cas, le responsable de traitement devra réaliser une analyse d’impact relative à la protection des données avant la mise en œuvre du traitement, notamment si des techniques de ciblage ou de diffusion sont mises en place.
En parallèle de la gestion des données, les candidats doivent être vigilant sur le respect de la finalité, comme définit dans l’article 5 du RGPD.
Les canaux de prospection et supports de communication
Élections et communication : 6 fiches pratiques pour accompagner les acteurs
Le code électoral définit un cadre précis pour les moyens de communication des candidats. Il prévoit des supports officiels, souvent financés par l’État, tels que les professions de foi, les bulletins de vote et les panneaux d’affichage légaux.
En dehors de ce cadre, les candidats peuvent librement recourir à d’autres formes d’action, comme les réunions publiques, les tracts, ou la création de sites web et de blogs, à la condition impérative que les dépenses afférentes soient réglées par le mandataire financier et imputées au compte de campagne.
Certaines pratiques restent prohibées, notamment l’affichage sauvage ou la distribution de matériel de propagande par des agents de l’autorité publique.
Une distinction majeure s’opère en matière de publicité. L’article L.52-1 du code électoral interdit formellement tout achat d’espace publicitaire à des fins électorales à la télévision, à la radio ou dans la presse écrite, afin de préserver l’égalité financière entre candidats. De même, la mise en place de numéros d’appel gratuits est prohibée six mois avant le scrutin.
En revanche, cette interdiction ne s’étend pas à la publicité en ligne. Un candidat peut donc acheter des mots-clés sur un moteur de recherche ou sponsoriser des publications sur les réseaux sociaux, ces dépenses devant toutefois être intégrées au compte de campagne.
La communication numérique directe est étroitement surveillée par la Cnil au regard du RGPD. La Commission autorise la prospection auprès des adhérents et sympathisants existants. En revanche, pour contacter de nouveaux électeurs par courriel ou SMS, leur consentement préalable est requis. La prospection par automate d’appel est, quant à elle, strictement interdite.
Enfin, chaque message envoyé doit clairement identifier son émetteur politique et offrir au destinataire un moyen simple et gratuit de s’y opposer.
L’encadrement du contenu des messages électoraux
Élections et communication : 6 fiches pratiques pour accompagner les acteurs
Si le principe directeur régissant les élections et la communication politique est celui de la liberté d’expression, cette liberté est strictement encadrée pour garantir l’égalité entre les candidats et la sincérité du scrutin.
Pour un maire sortant, cela inclut le droit de promouvoir son bilan en tant que candidat, mais uniquement par le biais de son compte de campagne.
La limite principale à cette liberté est la prohibition des manœuvres frauduleuses. Les messages ne doivent pas diffuser de fausses nouvelles ou de bruits calomnieux dans le but d’induire les électeurs en erreur. La jurisprudence est particulièrement vigilante sur la diffusion d’éléments de polémique nouveaux, tard dans la campagne, ne laissant pas aux adversaires le temps matériel de répliquer (article L.48-2 du code électoral). Si le juge estime qu’une telle manœuvre a été de nature à altérer la sincérité du vote et à en influencer le résultat, il peut prononcer l’annulation de l’élection.
Par ailleurs, les candidats sont pleinement soumis au droit commun de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, qui sanctionne la diffamation publique, l’injure ou encore l’incitation à la haine. Enfin, le code électoral érige en délit pénal le fait d’avoir « surpris ou détourné des suffrages » à l’aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manœuvres frauduleuses, un délit puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende au titre de l’article L.97 du code électoral.
Virginie Bensoussan-Brulé
Avocate, Directrice du pôle Contentieux du numérique
Célia Neveux
Juriste du département Contentieux numérique
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